岭南师说 | 林建浩：构建调控与改革相统一的宏观经济治理体系
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央在宏观经济治理领域提出了一系列重大科学判断和理论创新。“十四五”规划和2035 年远景目标纲要首次将“完善宏观经济治理”作为提升政府经济治理能力的首要内容，对健全宏观经济治理体系的总体框架、主要功能、分工层次作出整体设计，明确提出“健全以国家发展规划为战略导向，以财政政策和货币政策为主要手段，就业、产业、投资、消费、环保、区域等政策紧密配合、目标优化、分工合理、高效协同的宏观经济治理体系”。党的二十大报告进一步提出，“健全宏观经济治理体系，发挥国家发展规划的战略导向作用，加强财政政策和货币政策协调配合，着力扩大内需，增强消费对经济发展的基础性作用和投资对优化供给结构的关键作用”。宏观经济治理的基本内容具有很强的连续性和稳定性，但是具体的战略要求表述又有创新和变化，再次突出对“扩大内需”的重视。对此，我们要认真学习、深刻领会好完善宏观经济治理体系这一战略部署，绝不能简单理解为回到传统的宏观调控。
以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴，要求加快构建新发展格局、推动高质量发展，这是我们准确理解宏观经济治理体系的时代背景。科学的宏观调控，有效的政府治理，是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求。进入高质量发展阶段以后，中国经济内外环境发生深刻变化，需要创新宏观经济治理思路以适应时代发展要求。中国经济增速换挡是潜在增长率下降和负向需求冲击长期化二者叠加的结果，其中人口、劳动力、技术、全要素生产率等影响经济增长长期趋势的供给侧要素发生深刻变化，是矛盾的主要方面，需求冲击主导的周期成分持续为负则是助推因素。从国际上看， 2008 年国际金融危机以来全球经济再平衡尚未完成，世界百年未有之大变局加速演进，加之世纪疫情的深远影响，国际需求在波动中持续走弱的趋势将长期化; 从国内看，我国正处于转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期，结构性、体制性和周期性问题交织，是风险易发期，加之近来面临需求收缩、供给冲击和预期转弱三重压力，有效需求没有得到释放。
因此，只有将宏观调控与深化改革统一起来，才能真正提升宏观经济治理的效能，这也是从宏观调控全面升级到宏观经济治理的根本特征。然而，如何形成调控与改革互为支撑、良好互动的局面，是复杂的政策实践问题，需要把握以下四个要点。
首先，体制改革必须有助于提升宏观调控效能。例如， 1994 年的分税制改革大大增强了中央政府的财政调控能力，既保障了后来的国企改革、社会保障改革、农业税改革、军队现代化等，更是为后来充分使用财政政策应对1998 年亚洲金融危机、2008 年国际金融危机和本次世纪疫情提供了财力支撑。财政政策和货币政策是宏观调控的主要手段，更好发挥其调控效果需要不断推进经济体制改革。一方面，只有健全现代预算制度，优化税制结构，完善财政转移支付体系，才能进一步发挥财政政策的宏观调控能力; 另一方面，只有不断深化金融体制改革，建设现代中央银行制度，推动金融体系供给侧改革，疏通政策传导的堵点，才能提高货币政策的有效性。
其次，不能因为疲于应对短期重大冲击而延误甚至错失改革时机。针对2008 年国际金融危机的冲击，国家出台以大规模增加政府投资为主要内容的一揽子计划，稳定了市场预期，使得经济迅速触底反弹。但是后续研究发现，中国潜在增长率的下降早在2006 年便开始出现，只是由于当时的宏观调控需要实现从应对国内经济过热到应对国际金融危机的急转弯，从而推迟了一些体制性改革，这是导致后面“三期叠加”困境的潜在原因。当前，宏观经济治理重点在于“把实施扩大内需战略同深化供给侧结构性改革有机结合起来”，推动两者有机结合必须坚持以深化供给侧结构性改革为主线，发挥创新第一动力作用，持续推动科技创新和制度创新，以改革创造和释放有效需求。
再次，需要在合适的经济周期阶段推动供给侧结构性改革和深化市场经济体制改革。当前，中国经济面临着很多周期性的负向冲击，在改革攻坚阶段要选准改革时间窗口。如果在经济处于疲软之时密集推出方向相反的约束性改革，而且缺乏充分的信息沟通，可能让市场主体改变对增长前景的预期，反而产生挤压宏观调控空间的副作用，最终打乱改革步调，反噬改革效果。面对复杂的经济形势和紧迫的改革任务，必须坚持稳中求进工作总基调和系统观念。稳中求进不是保守主义，而是在把握宏观调控的度的前提下适时推动改革，把握好时机，避免将改革的长期目标短期化，从而实现“稳增长”和“促改革”的动态平衡。“需求和供给”以及“调控和改革”都是对经济运行过程和宏观政策制定过程的理论抽象，是分析和解决问题的重要概念，但现实中必须运用系统观念着眼全局，实现扩大内需和深化供给侧结构性改革的有机结合。
最后，宏观经济治理应紧紧抓住市场预期这个锚，增强政策的前瞻性。在宏观经济学中，预期已成为一个基本变量，为了达到理想的政策效果，政策制定者应该事先将市场主体可能的反应考虑进去，并采取相应的措施引导市场主体的预期。中国人民银行在预期管理方面已经有了大量的实践，不断增强货币政策操作的规则性和透明度，建立制度化的货币政策沟通机制。除了货币政策，财政政策、产业政策、区域政策等方面都可以批判性地借鉴信息沟通模式，合理引导市场预期，同时了解各类市场主体的诉求，健全宏观政策的市场反馈机制，最终减弱市场主体的政策不确定性感知。在更为长期的深化改革上，面对繁重的改革任务和规定的时间要求，对于涉及面大、群众比较关注的改革措施，应该加强改革意图宣传解读，及时解疑释惑，前置化解改革带来的纷扰，避免对经济发展和政府公信力带来不利影响。必须意识到，我国预期管理的政策实践和理论研究都落后于新时期宏观经济治理的要求。面对当前预期转弱的压力，避免悲观预期自我实现而导致经济失速，管理好中长期增长预期显得格外重要。为此，需要真正把预期管理放到整个宏观经济治理中心位置的高度，并构建“预期监测平台+预期管理工具+预期管理机构”三位一体的预期管理体系，在此基础上总结形成有中国特色的预期管理理论。
