张莉：财政激励_晋升激励与地方官员的土地出让行为

《宪法》修正案和《土地管理法》等法律法规赋予地方政府成为本地区一级市场唯一的土地出让方，在1999—2007年间，全国的土地出让金收入总计37013.47亿元，①土地出让从2000年起无论是数量还是增速都呈现显著增长，引起了政府、媒体、学者以及普通民众等的广泛关注。地方政府官员为什么这么热衷于出让土地呢？研究地方政府的土地出让行为在目前加大对房地产调控力度和“18亿亩耕地保护红线”的政策背景下具有重要的现实意义。 “土地财政”假说认为分税制改革使财政收入上移和地方财政支出增加，促使地方政府寻求新的财政收入来源，而土地出让金从1994年起不再上缴中央财政，由此土地出让金收入成为地方政府预算外收入的主要来源，成为地方政府的一致经营对象。“土地财政”假说强调地方政府倾向于通过高地价获得高额土地出让金，减轻分税制对地方财政的压力。周飞舟（2006）、曹广忠等（2007）、陶然等（2007，2009）论证了这一点。媒体报道的动辄几十亿元、上百亿元的商业用地成交价就是土地财政假说的鲜活例证；但媒体不时报道的“零地价”出让土地现象，显然是土地财政假说所无法解释的。此外，我们还发现，虽然近年来土地出让金收入大幅增加，但是平均而言，在2003—2009年间，各省地方政府每年土地出让量大致为20万公顷，土地出让收入与预算内地方财政收入的比例稳定在1/2左右，土地供给量并没有随着价格的上升而大幅增加。 土地财政是理解中国地方政府20世纪90年代中期以来的土地出让行为的一个重要视角，但不是唯一的视角。地方政府官员不仅面临财政激励而且还面临政治激励，地方政府官员会对政治激励做出理性的反应（徐现祥，王贤彬，2010；刘瑞明，白永秀，2010）。改革开放以来，中国在政治集权下采取了适宜的地方经济分权，地方政府官员的晋升与其辖区经济绩效显著相关，结果地方政府官员为增长而竞争（张军，2005）。中国经济增长模式是投资驱动的（舒元，徐现祥，2002），因此，招商引资成为地方政府官员发展辖区经济的主要手段。地方政府官员为增长而竞争自然就演变为引资竞争，开展政治晋升锦标赛（周黎安等，2005；周黎安，2007）。地方政府官员招商的手段及其影响是文献关注的重点，现有文献已经识别出地方政府官员招商引资的手段包括税收优惠、扭曲政府支出结构、改善基础设施和放松环境规制标准等（Tung and Cho，2001；郭庆旺，贾俊雪，2006；杨海生等，2008）；但是还没有涉及地方政府官员的土地引资行为。土地作为一种稀缺的资源，出让建设用地甚至违法供应土地（张莉等，2011）成为地方政府官员竞相招商引资发展辖区经济的重要手段。因此，地方政府官员有可能出于对政绩的强烈追求而出让土地，这种行为可称之为“土地引资”。在1999—2005年间，平均而言，土地出让面积与固定资产投资额之间显著正相关。需要强调的是，尽管媒体、民众和政府早已观察到地方政府官员的土地引资行为，但还鲜有定量考察中国地方政府官员土地引资行为的学术文献。 基于此，本文认为，在地方政府官员为增长而竞争的经济体里，地方政府出让土地主要源于“土地引资”。具体而言，在一个增长主要靠投资拉动的经济体里，地方政府官员为增长而竞争自然就转换为引资竞争。地方政府是辖区内唯一的土地出让方，且可以低价获得土地。因此，土地引资，推动本地经济快速增长，以求在以经济绩效为核心的政治晋升竞争中胜出，成为地方政府官员的理性选择。本文首先把上述经济直观模型化，得到地方政府出让土地量的决定方程。然后，采用1999—2005年间中国省际面板数据，实证分析地方政府出让土地是源于土地财政还是土地引资，结果发现，当分别考察两种假说时，土地财政假说和土地引资假说都具有显著的解释能力；但同时考察两种假说时，土地引资假说仍然能够显著地解释地方政府的土地出让行为，而反映土地财政的变量则不显著。本文的实证结果是相当稳健的。这表明，在为增长而竞争的经济体里，地方政府出让土地主要源于“土地引资”，而非“土地财政”。 本文从理论和实证两个方面考察中国地方政府官员的土地出让行为。理论上，我们证明了，在一个政治集权经济分权的经济体，地方政府官员出让土地的“土地财政”和“土地引资”动机同时存在。实证上，我们采用1999—2005年间的省级面板数据发现，当分别考察时，“土地引资”假说和“土地财政”假说都具有显著的解释能力；当把二者放在一起综合考察时，“土地引资”假说仍然具有显著的解释能力，刻画“土地财政”假说的变量却开始不再显著。克服了回归分析中可能存在的内生性等问题后，上述实证结果依然成立。这意味着，地方政府官员热衷于出让土地是源于“土地引资”，“土地引资”相对“土地财政”而言，是更为直观的理解地方政府土地出让行为的视角。而且这个实证结果是相当稳健的。 本文的发现意味着，中国地方政府官员近年来大量出让土地是对政治激励做出的理性反应。这对我国的耕地保护有一定的启示：中国划定耕地保护红线，从一定意义上是在“堵”，可能治标不治本；“堵”不如“疏”，即改变现行的政治激励机制，搞对地方政府和官员的土地行为激励。中国的土地问题是与土地市场之外的因素联动的，解决中国的土地问题需要土地市场内外的联动改革： （1）中央应注意从官员激励设计上控制土地出让和优化土地利用。地方政府官员出于对任期内政绩的追求，低价出让工业用地并高价出让商业与住宅用地，带来了土地利用效率的损失，也未能最大化地方经济活动主体的福利。中央应加快干部考核方案的完善工作，改变唯GDP的政绩观，加入对经济发展效率、经济发展社会效益等方面的考核维度，并引入和加大民意的政治影响度，从而在政治激励上改变地方政府的土地出让行为，提高土地利用效率，优化土地利用结构。 （2）中央应同时从财政体制改革上入手，淡化地方政府利用土地来获取财政收入的动机。这涉及优化中央和各级地方政府之间的财权与事权的匹配程度，构建更具持续性的税收收入结构以及推行更加透明公开的财政预算决算制度。 （3）应着力土地制度改革，使之成为保障和推动我国经济持续发展和政治长期稳定的重要制度。特别是要加速土地要素市场化流动，堵住地方政府低成本获取农村土地的渠道，加大农村土地制度改革的实验和推广力度，以保障农民利益为主线，推进土地承包经营权流转，以土地要素市场化流动加速工业化、城镇化和农业现代化进程，实现城乡间和区域间的协调发展。