林江：预算法修正案须强化 对地方政府预算监督

据媒体报道,预算法四审稿近日正提交全国人大常委会审议,如无意外,将正式获得通过,这标志着这部广受社会各界关注的“经济宪法”将以最新修订版的面貌呈现在世人面前。

预算法于1994年通过,时值我国正在推行分税制的财政体制,分税制的核心在于中央把税权上收,尽管也确定了一些税种属于地方税,试图为地方政府的运作预 留一部分的税收收入的空间,可是哪些税种是中央税、哪些是地方税和共享税,是由中央政府说了算,一言以蔽之,分税制就是税权上收、事权下沉。

而当时通过的预算法,正是要为分税制的贯彻落实保驾护航。经历了20年的经济发展,中央与地方在事权与支出责任方面的不匹配现象日益显著,尤其是地方政府 一方面需要通过发展经济取得税收来支持地方基本公共服务,但是经济的发展离不开政府财政对基础设施的巨大投入,在“吃饭财政”的背景下,地方政府的税收收 入除按照分税制的税收分成比例上缴国库外,能够留给地方的只能用于维护地方政权的基本运作和基础教育、医疗和社会保障,建设资金几乎无法从税收渠道筹得, 而只能依靠土地财政。

而在中央政府大力整顿地方投融资平台和严控土地出让的前提下,地方政府自然会产生规模庞大的有形或无形的地方债务,而现有的预算法既不允许地方政府出台赤字预算,又不允许地方政府发行债券,地方政府的窘况可想而知。

十八届三中全会的决议提出了跨年度预算平衡的概念,即地方政府不一定需要追求单一财政年度的财政收支平衡,这对于预算管理制度改革无疑是一大突破。这次预 算法修正案的四审稿,据了解就有允许地方政府发债的条文,这可以理解成为预算法与时俱进了,这为地方政府有效处理地方债务的同时也为其拓宽了经济发展的空 间,意义深远。

然而,预算法修正案也对举债资金的用途进行了限制,同时相关条文对于强化公众监督,包括地方人大对于政府财政运行的监督有不少的着墨。例如四审稿在预算审 查和批准环节,首次提出:“县、自治县、不设区的市、市辖区、乡、民族乡、镇的人民代表大会举行会议审查预算草案前,应当采取多种形式,组织人大代表,听 取选民和社会各界意见”。笔者认为预算法修正案的意图很清晰:放宽地方政府举债的限制,必须强化财政监督,否则,地方债规模只会与日俱增,甚至失控,到时 还得靠中央财政“兜底”,这显然是不可持续的。

然而,即使预算法修正案突出了公众监督包括地方人大监督的重要性,但是并不代表这种监督可以从软约束变成硬约束。以珠三角某主要城市为例,该市最早推行全 口径财政预算管理制度,财政透明度和预算公开的进度堪称全国之楷模,可是按照该市审计部门2013年的审计报告,却依然存在不少预算部门存量的预算资金还 没花完,又去申请新的增量财政资金,大量财政资金沉淀下来,使用效率不彰的现象。

稍加观察,我们不难发现,这其实是与包括地方人大在内的公众监督没有对政府的“钱袋子”产生多少硬约束有关。可是,要让公众监督“硬”起来却委实不易:一 方面,财政预算资料数据与国家机密之间的界线如何划定?如果政府部门以国家机密为由不愿意提供全面的、准确可靠的预算和决算数据,公众人士甚至包括人大代 表是无从发挥监督作用的。

此外,即使预算法四审稿之中也有条文强调要发挥地方人大财经委或相关专门委员会的功能,对地方政府预算执行情况、预算调整方案和决算草案进行初步审查。可 是地方人大财经委的专职工作人员数量很有限,无论是专业知识还是人手方面都难以应对上述对地方政府预算和决算的监督、审查工作,最终还是要借助政府部门尤 其是财政部门的研究和工作人员的力量,结果自然是削弱了地方人大对预算管理的监督力度。

更进一步,人大有没有修改地方政府预算的权力?这是预算法修正案还没有涉及的问题。在目前的预算法下,人大代表只有赞成或者否决政府预算案两个选项,却没 有修改预算案的选项。另外,如果一位人大代表同意政府提出的公共财政预算,但是却有意否决国有资本经营预算,对政府基金预算提出修正议案,在预算法的四审 稿里却没有如此的安排!

换言之,人大代表要么赞成整个预算案要么否决整个预算案,却不能对其中的分项预算分别作出表决,这难免让关心国家预算制度改革的朋友感到些许失望。随着我国现代财政制度的建立和完善,我们期待预算法修正案也可以不断与时俱进。

【新快报】发布于 2014年9月01日