林江：房地产税能否终结土地财政？

据媒体报道，国家正在全力推动房地产税的立法进程。房地产税将有两个新亮点：一是该税种由房产税和城镇土地使用税合并而成，换言之，房地产税推出之后，国家将停征房产税和城镇土地使用税，此举的目的是，虽然房地产税是一个新税种，但尽量使之不会对纳税人的税负造成太大的影响，以实现十八届三中全会决议所强调的稳税负的要求；二是房地产税的税收收入全额归地方政府支配。于是，人们有一种合理的期望，那就是房地产税成功立法并开征之后，会有利于地方政府放弃土地财政，其背后的逻辑是：房地产税归地方支配——地方政府不再需要借助包括土地出让金在内的非税收入来补充财政收入——放弃土地财政。

我认为上述的推理尽管很有道理，但是实施起来依然充满困难和变数。首先，是房地产税的构成以及能够课征的税收总量可能不足以支持地方政府大幅度增加的财政收入。按照传言中的房地产税的立法方案，房地产税的收入来源之一是现有的房产税，目前我国的房产税只是针对营业性质的房产物业征税，税基是企业保有的自用房产原值总额和出租房屋的租金收入总额，属于小税种，2014年全国房产税收入仅为1851.64亿元，占全国税收收入不过1.55%，占地方全部税收收入仅3.12%；而城镇土地使用税同样属于小税种，2014年的该税收入为1992.62亿元，占全国税收收入的1.67%，占地方全部税收收入的3.37%，两个税种相加，也仅占地方全部税收收入不足7%，把这两个税种合并而成的房地产税全部归地方支配，也不足以让地方政府弥补因为实施营改增之后所造成的税收收入缺口。

事实上，目前营业税是地方政府的主体税种，而营改增之后，如果增值税75%归中央，25%归地方的分税比例不改变，营改增的结果就是地方政府主体税种的消失，倘若房地产税真的仅由房产税和城镇土地使用税合并而成，其尽归地方政府支配的收入规模显然无法与增值税这个大税种75%归中央的收入规模相提并论。地方财政捉襟见肘的状况难有大的改观，要地方政府放弃土地财政无疑是不切实际的；

二是在相当长的一段时期，地方政府实施土地财政政策，即高度依赖土地出让金的收入，其目的主要不是用此类收入来支持地方政府的经常性开支，包括公务员工资福利、地方的基础教育、医疗和社会保障等支出，而是用于地方的经济建设，尤其是为地方的基础设施建设融资，换言之，土地财政其实是基本建设财政；反观房地产税，其立法原意有两个方面：一是把过去一次性缴纳的房地产相关税收改为在房产物业的保有环节征收，从而让房地产发展商降低税费负担，从而有机会通过为房产物业单位减价，以吸引更多的置业人士购买，实现房地产市场的良性循环；二是地方政府对房地产税的使用实行专款专用，主要用于提供优质的地方基础教育和医疗服务，社区的学校、医院越来越多，教学、医疗质量越来越高，周边的房价也会水涨船高，纳税人更愿意缴纳房地产税，因为其愿意见到自己的房产物业在增值保值，这是征税人和纳税人双方关系的良性循环。可见，房地产税的立法原意与土地财政的政策用意是没有多少相关性的，因此，我们难以指望房地产税的开征会导致地方政府放弃土地财政。

当然，如果真的要鼓励地方政府放弃土地财政政策，也不是没有可能，前提是土地出让金得以合并到房地产税之中。目前的做法是，土地出让金是归地方政府支配的，而设想当中的房地产税如果全额归地方政府支配，其实地方政府并没有什么财政收入方面的损失，差别在于以土地出让金形式存在，那是房地产相关的收费，而以房地产税的形式存在，那就是费改税了，收费不规范，容易导致地方政府对土地财政的依赖；税收有法律为依据，地方政府对土地财政的依赖程度自然降低。

但是为什么这次传言中的房地产税立法却没有把万众瞩目的、与土地财政息息相关的土地出让金纳入其中呢？我认为关键在于地方政府会持反对态度。因为土地出让金属于地方政府的一次性的年度财政收入，而纳入房地产税之后土地出让金需要按季度或者年度才能分期获得，对于每一届为五年的地方政府领导人而言，他们当然希望当期可支配的财政收入越高越好，没有多少人会关心这个地区五年、十年之后是否还有土地可卖，能否再取得稳定的土地出让金；三是传言中的房地产税的立法方案并没有明确房地产税的征收对象是经营性房地产还是非经营性房地产，两者到底有何不同？。如果按照传媒报道的那样，房地产税改革的原则是对多套房、高端房进行调节，许多人因此无需缴纳房地产税，我认为会大大削弱房地产税的立法原意，因为既然是房地产税，凡是房产物业都需要纳税，行政机关给予太多的税收减免反而会削弱该税种的严肃性。如果房地产税与非营业性质的一般置业者无关，大多数人无需缴纳，房地产税的收入将难以为继，我们又如何期待房地产税成为地方政府的主体税种呢？又如何引导地方政府因为开征了房地产税而放弃土地财政政策呢？可见，传言之中的房地产税立法方案属于“高高举起、轻轻放下”的小改，要真正倒逼地方政府放弃土地财政，还必须按照十八届三中全会的决议精神，处理好中央与地方事权与支出责任之间的关系。

【南方日报】发布于 2015年12月15日